[정의]

부산광역시와 16개 구·군 등의 광역·기초 지방 자치 단체가 중앙 정부의 권한과 자원을 나눠 갖는 일.

[개설]

지방 자치의 실시가 반드시 지방 분권의 실행으로 이어지는 것은 아니다. 왜곡된 지방 자치였던 1공화국 시기는 제외하고 지방자치제가 부활[1991년]한 지 20년이 넘었으나, 여전히 한국의 권력 보유 형태는 중앙 집권적이라고 할 수 있다. 중앙 정부가 광역 지방 정부를, 광역 지방 정부가 기초 지방 정부를 지휘하고 감독하는 형태가 지속되면서 중앙 집권적인 행·재정 제도가 지방 자치 단체의 권한과 자원을 인정하지 않고 있는 것이다. 그러나 지방 자치가 시행되면서 권한이 없는 지방 자치는 무의미하다는 자각이 지방 주민들로부터 나타났다. 그 결과 부산 지역의 시민단체와 시·시 의회 등을 중심으로 전국적인 지방 분권 운동이 전개되었고, 그에 맞춰 중앙 정부의 행정권 이양 움직임도 나타났다. 그러나 아직도 우리의 지방 분권은 ‘80:20’의 수준에 머물러 있으며, 그것을 ‘60:40’의 수준으로 바꿔놓기 위한 노력이 계속되고 있다.

[지방 분권 운동의 시작과 부산]

지방 자치 부활 초기부터 관련 학계는 국가 기능 배분과 행정 사무 재배분의 필요성을 역설했고, 그에 따라 중앙 정부[김영삼(金泳三) 정부]는 행정개혁위원회, 지방이양합동심의회 등을 통해 일부 정부 사무를 지방으로 이양하기 시작했다. 본격적인 이양은 지방 자치를 강조했던 김대중(金大中) 정부에서부터 시작되었는데, 1999년 「중앙 행정 권한의 지방 이양 촉진 등에 관한 법률」을 제정하고 ‘지방이양추진위원회’를 설치해서 1,011개의 중앙 정부 사무를 지방 정부로 이양했다. 하지만 1948년 정부 수립 이후 50여 년간 지속된 중앙 집권의 역사를 볼 때, 그 정도로는 지방 분권의 의미가 제대로 실현될 수 없었고, 2000년부터 지방 분권 운동이 본격적으로 전개되기 시작하였다.

2000년 9월 부산에서 관련 시민 단체들이 중심이 되어 ‘지방분권 부산운동본부’가 결성되었고 이후 대구, 광주, 대전 등 각 지역의 운동 본부가 결성되어 2002년 전국 규모의 ‘지방분권 국민운동’이 발족하였다. 그 과정에서 2001년 3월 전국의 시민 단체와 전문가들이 모여 ‘지방 자치 헌장’ 선포식을 가졌고, 9월 ‘지방 분권 실현을 위한 전국 지역 지식인 선언’이 있었다. 특히 부산에서는 2002년 10월 133개 시민운동 단체의 연대 조직체로 ‘부산분권혁신운동본부’가 새롭게 출발하여, 이후 단일 회원 조직으로 개편되면서 ‘지방분권 국민운동’의 사무국 역할을 수행하고 있다.

부산분권혁신운동본부는 2003년 4월 부산광역시, 부산광역시의회, 부산광역시 교육청, 부산광역시 구청장·군수협의회, 부산광역시 구·군의회의장협의회 등을 참여시킨 민·관 공동 협의체로 ‘부산지방분권협의회’를 구성하여 지방 분권 운동에 관(官)[지방 정부]이 적극 참여할 수 있는 길을 열었다. 지방분권협의회는 이후 전국적으로 확산되면서 분권 운동에 중요한 역할을 하고 있으나, 그 과정에서 분권 운동이 관 주도의 운동이 될 위험성도 지적되고 있다.

[지방 분권 운동의 경과]

지방 분권 운동이 확산되어간 배경에는 노무현(盧武鉉) 정부의 적극적인 지방 분권 및 국가 균형 발전에 대한 의지도 중요했다. 노무현 정부는 2003년 ‘정부혁신지방분권추진위원회’를 설치하고, ‘지방 분권 추진 로드맵’을 발표하였다. 그리고 이를 위한 「지방 분권 특별법」을 2004년 1월 16일 제정하고, 11월 ‘지방 분권 5개년 종합 실행 계획’을 발표·추진하였다. 그 결과 2003년에서 2007년까지 949건의 중앙 정부 권한이 지방 정부에 이양되었다. 다만 노무현 정부는 후기에 들어 점차 지방 분권보다 균형 발전을 더 중시하면서 공공 기관 이전 등에 매진하는 경향을 보였다.

이명박(李明博) 정부는 노무현 정부와의 차별성을 강조하면서 지방 분권, 균형 발전을 행정 구역 개편과 광역권 발전 계획 등으로 대체했다. 2008년 2월 「지방 분권 특별법」을 전문 개정하여 「지방 분권 촉진에 관한 특별법」을 제정·시행했고, 이 특별법에 의해 12월 ‘지방분권촉진위원회’를 설치하여 운영 중에 있으나 의지가 실려 있지 않다는 비판을 받고 있다. 국회를 중심으로 논의되었던 행정 구역 개편 문제는 지방 분권에 오히려 역행한다는 지적을 받으며 아직 결론이 나지 않은 상태이고, 광역권 발전은 계획 발표 이후 별다른 진전이 없는 상황이다. 부산을 비롯한 전국의 분권 운동 단체나 분권 협의회도 이 시기에는 별다른 활동을 하지 못한 것으로 평가된다.

[지방 분권의 과제]

지방 자치 부활 이후 분권 운동과 정책이 지속적으로 추진되어 왔지만, 여전히 우리의 지방 분권 수준은 국가 사무와 지방 사무의 비율이나 국가 재정과 지방 재정의 비율이 ‘80:20’의 수준을 벗어나지 못하고 있다. 지방 사무와 지방 재정의 비율이 분권 선진국들의 수준인 40% 정도가 될 때까지 위임 사무와 보조금 제도의 정비를 포함한 분권화 정책들이 지속적으로 추진되어야 할 필요가 있다.

지방 분권의 핵심은 사무 재배분이다. 중앙 정부와 지방 정부는 역할과 책임을 명확하게 분담하고 그에 따라 사무를 합리적으로 재배분해야 한다. 당면한 과제는 단체 위임 사무와 기관 위임 사무의 폐지이다. 종래의 단체 위임 사무는 자치 사무로 전환해야 한다. 기관 위임 사무는 일부는 자치 사무로, 일부는 지방 의회가 관여할 수 있는 법정 수임 사무로 전환하고 나머지는 중앙 정부의 사무로 환원하거나 폐지해야 한다. 그밖에 중앙 정부의 특별 지방 행정 기관 정비, 교육 자치 제도 개선 및 자치 경찰 제도 도입 등도 중요한 분권 과제이다.

지방 분권의 또 하나의 핵심은 재정 분권이다. 재정 분권 없는 지방 자치는 사상누각(沙上樓閣)일 뿐이다. 그런 점에서 현재의 중앙 정부의 보조금 제도를 정비하는 것이 필수적이다. 보조금은 중앙 정부의 위임 사무 체제를 유지·가능하게 하는 수단으로, 열악한 지방 정부의 재정 상태에서는 중앙 정부에 대한 의존도를 높이는 요인이 될 수밖에 없다. 보조금의 규모를 축소하는 한편 보조금 지급 방식을 현재와 같은 개별 보조금이 아닌 포괄 보조금으로 변경하고, 더 나아가 모든 보조금을 교부금화 하는 방안을 강구해야 한다. 물론 지방 재정 문제를 본질적으로 해결하기 위해서는 국세와 지방세의 세원 배분 비율을 현재의 ‘80:20’에서 ‘60:40’으로 바꾸는 정도의 재정 분권이 추진되어야 할 것으로 보인다.